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Stellung des Bundespräsidenten

Die Stellung des Bundespräsidenten im System der obersten Staatsorgane
Von Prof. Dr. Ludwig Adamovich

In den ersten zwei Jahren ihres Bestehens hatte die Republik Österreich keinen eigenen Staatspräsidenten. Die typischen Aufgaben eines solchen wurden von anderen Organen mitbesorgt. Bei den Diskussionen über die neue Bundesverfassung spielte die deutsche „Weimarer Verfassung“ von 1919 eine beträchtliche Rolle, die dem Reichspräsidenten eine sehr starke Stellung gab. Schließlich einigte man sich auf einen Kompromiss und schuf die Institution „Bundespräsident“ mit ziemlich bescheidenen Kompetenzen, die in erster Linie repräsentativer Natur waren. Vor allem stand dem Bundespräsidenten nicht die Ernennung des Bundeskanzlers und der anderen Mitglieder der Bundesregierung zu; vielmehr wurde die Bundesregierung vom Nationalrat auf der Grundlage eines Vorschlages des Hauptausschusses gewählt.

Im Lauf der Zwanziger-Jahre des vorigen Jahrhunderts gewannen antiparlamentarische Kräfte in Europa und auch in Österreich sehr stark an Boden, hier vertreten vor allem durch die Heimwehr-Bewegung. Die damals amtierenden – durchwegs „bürgerlichen“ - Regierungen gerieten immer mehr unter Druck, eine Verfassungsänderung zu Lasten des Parlaments zu initiieren. Dies geschah Ende 1929 in Form des Entwurfes einer Novelle zur Bundesverfassung, die die Position des Bundespräsidenten vor allem in Beziehung zum Parlament stärken sollte.

Dieser Entwurf bedurfte aber wegen der notwendigen Zweidrittelmehrheit der Zustimmung der sozialdemokratischen Partei. Diese kam schließlich auch zustande, aber um den Preis ganz wesentlicher Änderungen. Dazu gehört insbesondere auch die grundsätzliche Bindung des Bundespräsidenten an Vorschläge der Bundesregierung oder der zuständigen Bundesminister. Durchgesetzt wurde die Volkswahl des  Bundespräsidenten, die Ernennung des Bundeskanzlers und auf seinen Vorschlag der Mitglieder der Bundesregierung durch den  Bundespräsidenten, das Notverordnungsrecht, das Recht zur Auflösung des Nationalrates sowie einige weitere zusätzliche Kompetenzen.

Die Volkswahl wurde zunächst durch Sonderbestimmungen suspendiert; der erste vom Bundesvolk gewählte Bundespräsident war Dr. Theodor KÖRNER (1951).

Der Bundespräsident ist – zum Unterschied vor allem von den Richtern – ein direkt demokratisch legitimiertes politisches Organ. Seine Funktion wird in Teilen der Öffentlichkeit immer wieder als die eines „Ersatzkaisers“ gesehen, der „geheiligt und unverletzlich“ über den „politischen Niederungen“ schwebt.

Eine sachgerechte Betrachtung der Bundesverfassung gibt demgegenüber ein differenziertes Bild. Der Bundespräsident muss sich um Objektivität und Unparteilichkeit überall dort bemühen, wo seine Aufgaben von Verfassung und Recht eindeutig vorgezeichnet sind. In politischen Konfliktsituationen aber kann und muss der Bundespräsident so handeln, wie Gewissen und Überzeugung es ihm vorgeben. Er kann hier durchaus seine eigene persönliche Meinung haben. Dass dabei auch realpolitische Überlegungen eine Rolle spielen, wie etwa die Bedachtnahme auf die Mehrheitsverhältnisse im Nationalrat, muss nicht eigens betont werden.

Wie erwähnt, ist die derzeitige Aufgabenstellung des Bundespräsidenten durch antiparlamentarische Bestrebungen in Österreich beeinflusst worden. Die Handhabung bestimmter Aufgaben, wie vor allem die Auflösung des Nationalrates und die Erlassung von Notverordnungen verlangt daher besondere Feinfühligkeit. Es ist bezeichnend genug, dass es ein einziges Mal (1930) die Auflösung des Nationalrates durch den Bundespräsidenten gegeben hat und seit Bestehen des Notverordnungsrechts keine einzige Notverordnung erlassen worden ist.

Eine Verfassung legt die Zuständigkeit der Staatsorgane in eher allgemeiner, lapidarer Form fest. Natürlich gibt es daher immer wieder Auslegungsprobleme. Ein solches Problem betrifft die dem Bundespräsidenten aufgetragene Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens der Bundesgesetze. Hiezu gibt es mehrere unterschiedliche Auffassungen. Auch ist der Bundespräsident nicht das einzige Staatsorgan, das sich mit der Verfassungsmäßigkeit von Bundesgesetzen zu beschäftigen hat; es gibt daneben auch die Prüfung dieser Frage durch den Verfassungsgerichtshof.

Die Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof geschieht in einem sehr förmlichen Verfahren nach streng festgesetzten Regeln; solche Verfahren nehmen manchmal Jahre in Anspruch. Demgegenüber findet die Beurkundung durch den Bundespräsidenten unter einem gewissen Zeitdruck statt;

es gibt keine prozessualen Regeln, und der Bundespräsident muss den ganzen Gesetzesbeschluss in Betracht ziehen. Daher wird er nur solche verfassungsrechtliche Mängel wahrnehmen können, die erstens offensichtlich sind und zweitens beträchtliches Gewicht haben. Bisher hat der Bundespräsident in einem einzigen Fall (im Jänner 2008) die Beurkundung verweigert; der Grund dafür war eine verfassungsrechtlich unzulässige rückwirkende Strafbestimmung.

In der Öffentlichkeit und auch in Eingaben an den Bundespräsidenten wird seine Verpflichtung zur Beurkundung des verfassungsmäßigen Zustandekommens von Bundesgesetzen immer wieder in Analogie zum Vetorecht des Präsidenten der USA gesehen. Dies ist unzutreffend. Das Vetorecht des US-Präsidenten ist ein politisches Recht, während die Beurkundung durch den Bundespräsidenten im Rahmen eines Beurteilungsspielraumes eine rein rechtliche Aufgabe ist.

Zu Auslegungsproblemen gibt auch die Bestimmung des Art. 65 Abs. 1 der Bundesverfassung Anlass, wonach der Bundespräsident die Republik „nach außen“ vertritt. Diese Bestimmung gab es schon im Jahr 1920. Wenn man nur den reinen Wortlaut in Betracht zieht, könnte man glauben, der Bundespräsident – und nicht die Bundesregierung und der Außenminister - habe Außenpolitik zu betreiben. Das kann schon deshalb nicht stimmen, weil auch in diesem Zusammenhang die Bindung des Bundespräsidenten an Vorschläge der Bundesregierung eine Rolle spielt, der Bundespräsident also nicht auf eigene Faust Außenpolitik besorgen kann. Wie auch immer: Hier zeigt sich im besonderen Maß die Notwendigkeit, dass die obersten Staatsorgane soweit wie möglich zusammenarbeiten.

Man könnte sich fragen, wo denn die Kompetenz des Bundespräsidenten in der Verfassung festgelegt ist, öffentlich zu aktuellen politischen oder sonst grundsätzlichen Fragen Stellung zu nehmen. Eine solche Verfassungsbestimmung gibt es nicht. Daraus darf aber nicht der Schluss gezogen werden, dass eine derartige Befugnis des Bundespräsidenten überhaupt nicht bestünde. Sie ist ohne Zweifel in der Verfassung vorausgesetzt. Gewiss hat sie Grenzen; der Bundespräsident ist nun einmal nicht Chef der Bundesregierung. Ein verantwortungsbewusster Bundespräsident erkennt in seinem Wirken, wo diese Grenzen gezogen sind. Er weiß auch, was besser in direktem Kontakt mit anderen Staatsorganen besprochen werden kann und was zur Erörterung in der Öffentlichkeit geeignet ist.